SMM網(wǎng)訊：宏觀調(diào)控是中國政府自定義的四大職能之一，產(chǎn)能過剩則是多年來中國經(jīng)濟久治難愈的頑癥。更嚴重的問題還在于，最近十多年來，針對鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題，中央政府曾經(jīng)多次實施強力干預，先后推出了一系列以淘汰落后產(chǎn)能為目標的宏觀調(diào)控措施，各項調(diào)控政策、法規(guī)和各部委文件不斷出臺，幾乎每隔三四年就有一場聲勢浩大的調(diào)控運動，每次調(diào)控都有一大批大型項目“緊急叫?！保蟠笮⌒〉母黝惼髽I(yè)“關、停、并、轉”。然而，幾番調(diào)控下來，產(chǎn)能過剩問題越演越烈：過剩引發(fā)調(diào)控，調(diào)控過后又是一輪更大規(guī)模的投資，造成產(chǎn)能更加過剩。投資、過剩與調(diào)控的輪回，無疑是政府失靈的一大標本。
中國經(jīng)濟的產(chǎn)能過剩頑癥為什么不能根治？什么原因?qū)е抡暮暧^調(diào)控政策失效？在市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府應當如何處理政府與市場的關系，政府對市場的調(diào)控應當如何進行？本文試以1996年以來鋼鐵產(chǎn)業(yè)的調(diào)控過程為個案，全面考察和研究中國政府針對產(chǎn)能過剩的調(diào)控過程及其績效，探討并揭示產(chǎn)能過剩治理和調(diào)控失效的癥結，求解治理產(chǎn)能過剩頑癥、糾正“政府失靈”的對策。
一、宏觀調(diào)控過程、
方式與政策表現(xiàn)
1996年，中國的粗鋼產(chǎn)量首次超過1億噸并超越日本、美國而躍居世界第一。從此，官方和民間對我國鋼鐵產(chǎn)能過剩的議論如影相隨，成為中國經(jīng)濟發(fā)展進程中的一大話題。鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為工業(yè)的脊梁和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的代表，其固定資產(chǎn)投資對經(jīng)濟具有極強的拉動力。因此，最近十多年來中國政府針對產(chǎn)能過剩問題發(fā)動的幾次宏觀調(diào)控和整頓運動，幾乎都是從對鋼鐵業(yè)的調(diào)控和整治開始的。從中國鋼鐵業(yè)的發(fā)展和宏觀調(diào)控的實施情況看，我們認為，1996年以來中國政府對鋼鐵行業(yè)實施的宏觀調(diào)控及政策表現(xiàn)，大致可以劃分為以下幾個階段：
1.第一階段（1996年-2002年）
這一階段鋼鐵業(yè)宏觀調(diào)控的最大特點，是行政權力對市場和行業(yè)發(fā)展的絕對主導地位。這一方面是由于當時中國的市場經(jīng)濟體制尚處草創(chuàng)階段，市場自身的力量十分有限。另一方面，政府對產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能的調(diào)控，也基本上沿襲了計劃經(jīng)濟時代的管控方式，以致“九五”時期和“十五”之初，國家對國民經(jīng)濟的管理目標還是以“計劃”的形式頒布的。
從1996年開始，國家進一步加強了對鋼鐵工業(yè)固定資產(chǎn)投資的控制，要求各地嚴格執(zhí)行“九五”計劃，嚴格控制新開工項目，并規(guī)定2億元以上的投資項目須經(jīng)國務院批準。1999年1月，國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會頒布《關于做好鋼鐵工業(yè)總量控制工作的通知》，認為鋼鐵產(chǎn)業(yè)存在日益突出的重復建設和工業(yè)結構不合理問題，要求以1998年鋼產(chǎn)量為基準壓縮鋼產(chǎn)量10%，“堅決制止重復建設，3年內(nèi)不再批準新建煉鋼、煉鐵、軋鋼項目”；同年8月經(jīng)貿(mào)委頒布《工商投資領域制止重復建設目錄(第一批)》，新建高爐煉鐵、轉爐煉鋼等15個鋼鐵工業(yè)被列入其中。2000年，國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會相繼頒發(fā)《關于做好2000年總量控制工作的通知》、《關于下達2000年鋼鐵生產(chǎn)總量控制目標的通知》，要求嚴格控制新增產(chǎn)能投資。在行政權力的強勢干預下，國家對鋼鐵產(chǎn)能的總量控制是行之有效的。從1997年開始，鋼鐵行業(yè)固定資產(chǎn)投資額銳減，1997到2000年，全行業(yè)固定資產(chǎn)投資額分別為208.49億元、174.67億元、76.87億元、63.66億元。固定資產(chǎn)投資均呈負增長之勢。
“九五”時期和“十五”的前兩年，國家對鋼鐵產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控以國家經(jīng)貿(mào)委為調(diào)控主體，其主要手段為行政管制，通過對新開工項目的審批控制來強化其調(diào)控。因此，這一時期鋼鐵產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控的特點表現(xiàn)為調(diào)控主體和調(diào)控手段的單一性，所謂調(diào)控，基本上沿用了計劃時代對市場準入的嚴格審批和控制，行政性管制的特點一覽無遺。換言之，此一時期政府對產(chǎn)業(yè)實施的宏觀調(diào)控，是以直接干預微觀經(jīng)濟的手段來治理預期中的產(chǎn)能過剩的。
2.第二階段（2003年-2008年）
政府與市場形成博弈格局且博弈日益激烈和復雜化，是此一段宏觀調(diào)控的一大特點。一方面，中國加入世貿(mào)組織后國外市場的不斷開拓和外貿(mào)出口的高速增長，不斷拉動著國內(nèi)的投資需求，從而引發(fā)中央政府對產(chǎn)能過剩的擔憂，促使鋼鐵行業(yè)的強力調(diào)控不斷加碼。另一方面，政府與市場，中央政府與地方政府，以及各地政府間的多方博弈，不斷以新的形式出現(xiàn)。隨著工業(yè)化、城市化進程的高速推進，尤其是市場經(jīng)濟體制的確立，市場的力量也逐漸顯現(xiàn)出來。正是市場對于鋼鐵的需求，在一定程度上影響到了地方政府的行為，各地“招商引資”與企業(yè)“跑馬圈地”，地方政府和企業(yè)雙方聯(lián)手推動了投資熱潮的持續(xù)高漲。
“十五”時期（2001-2005）的最初兩年，國家對鋼鐵工業(yè)繼續(xù)實行“總量控制，結構調(diào)整”的政策。2001年11月，中國正式加入世界貿(mào)易組織。在這一特大利好的強力刺激下，出口和投資突飛猛進，經(jīng)濟高速發(fā)展導致各種能源全面緊缺，其中鋼鐵和電力是當時最為緊俏的兩大物資。2002年全國鋼鐵行業(yè)的投資總額達710億元，比上年增長45.9%，投資增速開始出現(xiàn)強勁拉升的勢頭。
伴隨著各地掀起的投資躍進浪潮，中央政府與地方政府，政府、市場和企業(yè)圍繞著投資競賽、產(chǎn)能過剩和宏觀調(diào)控的博弈大劇，一幕幕地上演，高潮迭起，精彩絕倫。
2003年10月，中共十六屆三中全會正式提出了科學發(fā)展觀，并在全國范圍內(nèi)迅速推開了一場聲勢浩大的市場整治和宏觀調(diào)控運動。12月23日，國務院辦公廳下發(fā)[2003]103號文，即《國務院辦公廳轉發(fā)發(fā)展改革委等部門關于制止鋼鐵電解鋁水泥行業(yè)盲目投資若干意見的通知》，要求各地運用多種手段，迅速遏制盲目投資、低水平重復建設的勢頭。